Sentencia A. 2670/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2670/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2670 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-4435

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, y el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral.

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 16 de octubre de 2014, la EPS Sanitas S.A presentó demanda en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. Solicitó, entre otras cosas[1], (i) que se declare al demandado administrativa, extracontractualmente y solidariamente responsable por los perjuicios materiales causados por la falta de reconocimiento y pago de 906 recobros, generados por la prestación de servicios en salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) (hoy PBS), que están a cargo de la Subcuenta de Compensación del Fosyga (hoy ADRES). Como consecuencia de lo anterior, (ii) que se condene a la entidad demandada a pagar en favor de la demandante $242.648.824 correspondientes a los 906 recobros y $24.264.882 por concepto de gastos administrativos, (iii) que las sumas sean reconocidas con los intereses moratorios a los que haya lugar y de forma indexada, y (iv) que se condene a la demandada en costas y agencias en derecho.

 

2.                 Las pretensiones se fundamentan en los siguientes hechos[2]. (i) EPS Sanitas fue constituida como Entidad Promotora de Salud en 1994. (ii) Entre el 5 de junio de 2009 y el 24 de septiembre de 2012, la demandante suministró y proveyó medicamentos, insumos, procedimientos y servicios no contemplados en el Plan Obligatorio de Salud (POS) (hoy PBS), con ocasión de órdenes judiciales de fallos de tutela y autorizaciones impartidas por el Comité Técnico Científico, a través de su red de IPS. (iii) Con ocasión de los servicios prestados, la demandante radicó 906 solicitudes de recobro al Consorcio Administrador del Fosyga (hoy ADRES), en representación del Ministerio de Salud y Protección Social. (iv) Hasta la fecha, ninguna de las solicitudes de recobro ha sido aprobada, ni se ha ordenado el pago de su importe; agotándose la actuación administrativa correspondiente.

 

3.                 Por reparto, la demanda correspondió al Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. El 6 de marzo de 2015, dicha autoridad resolvió[3] remitir el expediente a los juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Argumentó, con base en los artículos 104 y 105 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, que a “la jurisdicción contenciosa administrativa no le es dado conocer de la presente demanda, por cuanto la controversia versa sobre los perjuicios materiales causados con ocasión de la falta de reconocimiento y pago de los valores correspondientes a 906 solicitudes de recobro, por concepto de suministro o provisión de los servicios, insumos, medicamentos y procedimientos no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud POS, ordenados mediante fallos de tutela o por el Comité Técnico Científico, […], luego la controversia es propia del Sistema Integral de Seguridad Social”[4] .

 

4.                 El 14 de febrero de 2020, el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá, al que le correspondió el asunto por reparto, profirió fallo de primera instancia[5] en el cual absolvió de todas las pretensiones a la parte demandada. Dicha decisión fue recurrida en apelación por la parte demandante. En consecuencia, el expediente fue remitido al Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral. El 10 de marzo de 2020, dicha autoridad admitió el recurso. Sin embargo, de conformidad al Acuerdo PCSJA22-11978 del 29 de julio de 2022, remitió[6] el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, Sala Laboral; el cual devolvió[7] el expediente al Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, por carecer de competencia para conocer del proceso.   

 

5.                 El 31 de mayo de 2023, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá resolvió[8] (i) declarar que carece de jurisdicción y competencia para conocer del proceso, (ii) proponer conflicto negativo de competencia, y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto. Argumentó que, de conformidad con el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, los procesos de recobros iniciados por las entidades promotoras de salud (EPS), con ocasión de la prestación de servicios No POS (hoy PBS), corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, puesto que dichos conflictos no se relacionan directamente con la prestación de servicios de seguridad social. Así, precisó que “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”[9].

 

6.                 El 3 de octubre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 5 de octubre de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho.^[10]

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

7.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

8.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral formulada por la EPS Sanitas S.A en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición establecidas ante la variación de la regla de competencia para conocer de los procesos relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[11]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[12], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

10.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

 

(i)   Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[16].

 

(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por la EPS Sanitas S.A en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)          El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 5 supra).

 

 

 

4.     Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración de los Autos 389 de 2021 y 862 de 2021

 

11.             En el Auto 389 de 2021[17], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

 

El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

12.             Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo^[18] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación^[19]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[20], y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[21].

 

13.             Por lo demás, en el Auto 862 de 2021[22] la Corte Constitucional precisó que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 podría ser aplicable a los asuntos de recobros que van dirigidos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, porque “si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio”. 

 

5.     Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

 

14.             En el Auto 1942 de 2023[23], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[24]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: 

 

(i)     Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses.

 

(ii)   Nuevos conflictos entre jurisdicciones, a pesar de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había ya resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento.

 

15.             Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

 

 

16.             En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

 

 

17.             Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

 

18.             Ahora bien, las reglas de transición adoptadas en el Auto 1942 de 2023 serían aplicables a los asuntos de recobros dirigidos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, porque el proceso administrativo que se adelantaba ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA se puede equiparar al que se adelanta actualmente ante la ADRES. El Auto 1942 de 2023 precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES[25] consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma entidad. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES.

 

19.             Al verificar el procedimiento de recobros que se adelantaba antes de que la ADRES asumiría dicha función, la solicitud de recobro ante el FOSYGA debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. El Ministerio de la Protección Social o la entidad que se definía para tal efecto, adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a su radicación. La comunicación del resultado de la auditoría efectuada por el Ministerio de la Protección Social podía ser objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación, para que confirmara o modificara su decisión inicial[26]. Asimismo, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[27]. Teniendo en cuenta que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud.

 

6.     Caso concreto

 

20.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por la EPS Sanitas S.A en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, por cuanto la EPS pretende el reconocimiento y pago recobros judiciales, que es un asunto que no está relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social. En dichos términos, de conformidad con el los autos 389 de 2021 y 1942 de 2023, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. En consecuencia, ordenará remitirle el expediente CJU-4435, para lo de su competencia y para que comunique la presente determinación.

 

II.                    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral y el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la EPS Sanitas S.A en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-4435 al Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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